Шляхом вмовлянь і компромісів. Як влада реформує судову систему
Верховна Рада готується до другого читання законопроєкту 3711-д, який має продовжити реформу судової системи. Чого можна очікувати від цього документа та які він може нести ризики — розбирався Watchers.
Судова реформа була однією з ключових обіцянок Володимира Зеленського під час президентської кампанії два роки тому. Тоді, навесні 2019-го, він навіть зустрічався із представниками громадськості, які намагаються просувати зміни у сфері правосуддя.
І, як переконують Watchers учасники тієї зустрічі, навіть погодився із дорожньою картою, яку йому запропонували.
Йшлося і про перезапуск суддівського самоврядування, і про очищення новоствореного Верховного суду від людей у мантіях, які не могли пояснити свої статки, і про залучення до цього процесу міжнародних експертів.
Реформа досі не відбулася.
Спроба №1
Одним із перших документів, який президент подав до Верховної Ради ІХ скликання був законопроєкт 1008. У стіни парламенту він потрапив 29 серпня 2019-го, в першому читанні його проголосували 12 вересня, 16 жовтня — проголосували у другому. Вже на початку листопада того року він став законом 193-ІХ.
Цей документ мав запустити комплексну судову реформу. Передбачалося створення окремої Комісії з питань доброчесності та етики, яка повинна була бодай частково, але очистити Вищу раду правосуддя від скомпрометованих людей.
Також удвічі скорочували Верховний Суд — з 200 до 100 суддів. Вищу кваліфікаційну комісію суддів розпускали, а на звільнені посади мали оголосити конкурс.
Ключовими у всіх спробах судових реформ були зміни в системі суддівського самоврядування. Тобто, у Вищій раді правосуддя (ВРП) та Вищій кваліфікаційній комісії суддів (ВККС). ВРП відповідальна за призначення й дисциплінарні покарання суддів, їхнє переведення з одного суду до іншого, вирішує питання з фінансуванням, може давати свої консультативні висновки щодо тих чи інших законопроєктів, пов’язаних із судовою системою тощо.
ВККС має вужче коло функцій, які пов’язані з кадровою політикою. Як-от добір кандидатів на вакантні посади, організація кваліфікаційного оцінювання, рекомендації ВРП щодо призначення та переведення суддів на посади тощо.
При цьому, за словами представників Вищої ради правосуддя, станом і на грудень 2019-го, і на лютий 2021-го нестача суддів у судовій системі — близько 2 тис людей.
Саме з розпуску ВККС і почалася судова реформа Зеленського. В подальшому ж мали створити окрему комісію, яка б і мала проводити конкурс. До останньої мали входити троє людей від Ради суддів та троє міжнародних експертів, яких мали пропонувати міжнародні організації, з якими Україна співпрацює в питаннях запобігання корупції.
10 грудня ВРП затвердила положення конкурсу, а вже у січні звернулася до МЗС за роз’ясненнями: просила пояснити, з якими ж саме організаціями у питанні протидії корупції Україна співпрацювала.
З конкурсною комісією від самого початку виникли проблеми. Представники міжнародних організацій так і не подали своїх кандидатів. Хоча ВРП кілька разів продовжувала строки конкурсу і зверталася до представництва ЄС в Україні, генсека Ради Європи, аби ті подали хоч когось до комісії.
Громадські організації закидали ВРП, що вона саботувала конкурс спеціально. ВРП ж заявляла, що це міжнародні партнери України не подали свої кандидатури.
Неофіційно співрозмовники Watchers серед людей, наближених до впровадження судової реформи зазначали, що міжнародників не задовольняли положення конкурсу, які прописала ВРП. Зокрема мала вага голосу міжнародних експертів. Згодом організація «Prosud», створення за підтримки Національного фонду сприяння демократії (США) та Програми розвитку ООН, опублікувала лист від виконувачки обов’язків директора місії Агенства США з міжнародного розвитку (USAID) Сюзан Кутор до ВРП.
«США та USAID залишаються партнером України з реформування судової системи, яка б відповідала очікуванням українського народу та міжнародним зобов’язанням України, все ж ми вважаємо, що роль міжнародних експертів, як це передбачено законом №193-ІХ, не може бути сповна виконана у рамках Положення про проведення конкурсу, затвердженого ВРП», — йшлося у листі.
Також додавався перелік питань, які непокоїли представників USAID. Зокрема те, що більшість в оновленій ВККС мали б становити судді. Також занепокоєння викликав той факт, що ВРП мала змогу відхилити рекомендації конкурсної комісії щодо тих чи інших кандидатів на посади у ВККС. Крім того, на думку пані Кутор, ВРП висувала надмірні вимоги до міжнародних експертів для підтвердження своєї кваліфікації.
В результаті 11 березня 2020-го Конституційний суд визнав реформу Зеленського антиконституційною. Тож суперечки навколо того, хто саме й чому блокував конкурс виявилися не актуальними.
Спроба №2
Поки навколо конкурсної комісії, яка б мала відбирати нових членів ВККС, точилися суперечки, в Офісі президента взялися за розробку нового законопроєкту. Він отримав номер 3711 і охоплював менше коло питань. Фактично, цей документ реалізовував лише частину обіцяної Зеленським судової реформи. А саме — перезапуск ВККС. В документі вже не йшлося ані про очищення ВРП, ані про зменшення кількості суддів Верховного суду.
Як розповіли співрозмовники Watchers, наближені до розробки законопроєкту, документ час від часу комунікували з представниками країн Великої сімки (G7). Ті давали свої зауваження, які начебто мали враховуватись.
На практиці ж проблеми попереднього законопроєкту (1008) стали ще глибші: скажімо, ВРП як і раніше прописувала положення конкурсного добору на посади у ВККС. Крім того, законодавці «вирішили» проблему з міжнародними експертами: якщо ті довго не подавали свої кандидатури, то їх пропонували замінити представниками від офісу омбудсмана України.
Нагадаємо, що приблизно в той самий час, коли розроблявся цей законопроєкт (літо 2020-го) відбувався скандал, пов’язаний з так званими плівками Вовка — аудіозаписами з кабінету голови Окружного адмінсуду Києва Павла Вовка. З інтервалом в рік, влітку 2019-го та 2020-го, в мережі опинилися записи, на яких пан Вовк обговорював зі своїми підлеглими можливість впливу на кваліфікаційне оцінювання суддів, на призначення людей до ВККС, на омбудсмана Людмилу Денісову, навіть на ВРП. Тож і громадські організації, які намагалися просувати судову реформу, і міжнародні партнери висловили занепокоєння надто широкими повноваженнями ВРП і її можливим впливом на конкурс.
Законопроєкт 3711 мали голосувати восени 2020 року. Однак, в Раді не вистачило підтримки і його відправили на доопрацювання. Так виник документ за номером 3711-д. В парламент його внесли наприкінці січня 2021-го, в першому ж читанні проголосували на початку березня. Вже у квітні Комітет Верховної Ради з правової політики рекомендував голосувати його у другому читанні. І, як і з двома попередниками, до цього документу є низка застережень.
Пропоновані зміни
У законі 193-ІХ, який визнали неконституційним, ВККС складається з 12 людей, яких Вища рада правосуддя призначає терміном на 4 роки. Попередній відбір кандидатів на посади проводить конкурсна комісія, яка складається з 6 осіб: трьох делегує Рада суддів і ще трьох — міжнародні організації, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання корупції.
Законопроєкт 3711-д пропонує збільшити склад ВККС до 16 осіб. 8 з них мають бути представниками суддівського корпусу. Кваліфкомісія вважатиметься повноважною, якщо призначено щонайменше 11 людей. Якщо ж строк перебування того чи іншого члена ВККС на посаді завершується — він все одно продовжує виконувати свої обов’язки, доки йому не призначать заміну. Втім, це може тривати не більше 6 місяців.
Зміни торкнулися і конкурсної комісії. Законодавці пропонують, аби вона, як і раніше, складалася з 6 людей. Половину делегує Рада суддів, ще половину — Рада прокурорів, Рада адвокатів, Національна академія правових наук. Міжнародних експертів же планують залучити лише для формування першого складу ВККС.
При цьому за ВРП лишається право вибору: кого саме призначати до конкурсної комісії. Адже кожен суб’єкт висування (тобто Рада суддів, прокурорів, адвокатів, Нацакадемія правових наук) мають подати щонайменше по 6 кандидатур. Або ж цей список мають заздалегідь узгодити з ВРП.
Як і раніше, «вирішена» проблема міжнародних експертів — якщо вони тривалий час не подають своїх кандидатів до конкурсної комісії (яка займатиметься відбором кандидатів до ВККС), то їх замінять представниками вже згаданих Ради прокурорів, адвокатів, Національної академії правових наук.
В лютому цього року посли країн «Великої сімки» висловлювали свою стурбованість через законопроєкт 3711-д. 4 лютого на офіційній сторінці G7 у Twitter з’явився допис, у якому йшлося про зустріч послів з президентом Зеленським напередодні, тобто 3 лютого. Там же згадувалася й судова реформа. Як розповіли Watchers співрозмовники серед депутатів, у першому читанні документ мали голосувати саме 4 лютого, однак після зустрічі в Офісі президента ситуація змінилася.
Врешті, як згадувалося вище, у першому читанні документ проголосували вже у березні. Остаточно ухвалити 3711-д мали на початку травня. Але, як і у випадку з першим голосуванням, цього не відбулося.
5 травня з’явився ще один висновок Венеційської комісії щодо української судової реформи. Про це у Twitter написав посол ЄС в Україні Матті Маасікас. Згадувався там і законопроєкт 3711-д. Важливим пунктом у висновку була роль міжнародних експертів під час добору кандидатів до ВККС, а також їх вирішальний голос в ухваленні рішень.
ЯК ВРП зберігає вплив
Під час паузи між першим та другим читанням законопроєкт кілька разів змінювався, депутати пропонували низку правок, які мав погодити профільний комітет. Серед іншого законодавці вкотре мали спробувати зменшити вплив судової системи на реформування ВККС. Проте це зробили лише частково.
«Перед другим читанням внесли дві ключові правки. Перша: конкурсна комісія формується з трьох міжнародних експертів і трьох членів Ради суддів. А всі рішення ухвалюють мінімум 4-ма голосами. Обов’язково мають проголосувати двоє представників Ради суддів і двоє міжнародників. Тобто відверті недоброчесні кандидати не пройдуть. Умовний Павло Вовк, скажімо. Але тихий і контрольований суддя — цілком має шанси. Бо міжнародні експерти не знають ситуації всередині системи, не знають хто є хто серед кандидатів. Друга правка: конкурсна комісія рекомендує ВРП список удвічі більший, ніж кількість вакантних місць. Тобто в результаті виходить по два кандидата на посаду у ВККС», — розповів у коментарі Watchers голова правління Фундації DEJURE Михайло Жернаков.
За його словами, наразі міжнародні партнери України намагаються визначитися, чи будуть вони брати участь в цьому конкурсі. «З того, що точно можу сказати — міжнародні експерти не підуть працювати у конкурсну комісію, де їх використовуватимуть як ширму. Бо це підриває саму ідею участі експертів у конкурсах. Так, міжнародні партнери України неодноразово коментували судову реформу, говорили, які кроки мають бути, писали про це у соцмережах. І у відповідь не було жодної реакції. І ці правки з ними ніхто не обговорював», — запевняє Жернаков.
Його колега Степан Берко, адвокаційний менеджер Фундації DEJURE, додає: у законопроєкті є й позитивні зміни. Наприклад тепер конкурсна комісія сама затверджуватиме всі процедури й документи про конкурс до ВККС. Також якщо комісії не вистачатиме кандидатів, аби закрити вакантні посади, — наприклад, не всі кандидати пройшли перевірку на доброчесність, — конкурсна комісія призначає додатковий конкурс на посади до ВККС.
«З того, що треба виправляти — міжнародні експерти не мають переваги в голосі. Конкурсна комісія ухвалює рішення лише тоді, коли мінімум двоє представників Ради суддів і двоє міжнародних експертів за нього голосують. Також за результатами конкурсу до ВРП подають список, в якому по два кандидати на одну вакантну посаду. Ми (Фундація DEJURE — ред.) припускаємо, що таким чином обиратимуть не найкращих кандидатів. Ми за те, аби ВРП не мала таких повноважень і призначала тих кандидатів, яких відібрала конкурсна комісія. Тобто одне місце — один кандидат у списку», — зазначає Берко.
У Верховній Раді ж зауважують, що наразі існує кілька правок до законопроєкту, які зменшують для ВРП можливість вибору. «Все залежить від того, які правки в результаті ухвалять в залі. У ВРП зараз великий вибір — вона може обирати 16 членів ВККС з 32 рекомендованих кандидатів. Тобто залишається можливість призначити не найкращих, а компромісних кандидатів. Так, є пропозиції зменшити кількість рекомендованих кандидатів до 24, 20, навіть 16. Бо чим менше можливості вирішити питання на власний розсуд — тим краще. Однак найбільший ризик при цьому лишається. Він полягає в тому, що і у трьох міжнародних експертів, і у трьох представників Ради суддів однакова вага голосу», — пояснює Watchers депутат від фракції “Голос” Ярослав Юрчишин.
Він припускає, що під час відбору представники судової системи можуть спробувати блокувати незалежних кандидатів і, натомість, підтримувати суддів. До законопроєкту також подали правки, які пропонують закріпити право вирішального голосу саме за міжнародними експертами, однак є великий сумнів, що їх в результаті підтримає Рада.
«Є позиція Офісу президента і Андрія Костіна (член фракції «Слуга народу», голова Комітету Ради з питань правової політики, один з авторів законопроєкту 3711-д — ред.), який фактично представляє у цьому процесі Андрія Єрмака. Ця позиція полягає в тому, що у представників суддів має бути блокуючий голос. І Костін наполягає на тому, що ця норма повинна лишитися», — запевняє Юрчишин.
Депутат додає — більшість правок уже погоджені в профільному комітеті й депутати визначилися, як мають виглядати ключові норми майбутнього закону. За його словами, серед іншого комітет погодився прибрати норму про те, що міжнародних експертів можна замінити, якщо вони не подають свої кандидатури вчасно. «Це досі записано в законопроєкті, але Комітет з питань правової політики підтримує ідею про те, що позиція міжнародників під час першого добору ВККС має бути захищеною», — зазначив Юрчишин.
Законопроєкт 3711-д Верховна Рада планувала голосувати у травні, однак нібито через проблеми з порівняльними таблицями, які вчасно не встигли підготувати, до ухвалення закону не дійшло.
Вже на початку червня стало відомо, що Рада відклала голосування не лише документу про перезапуск ВККС, але й інших законопроєктів, які стосувалися судової реформи: як-от очищення ВРП, ліквідація Окружного адмінсуду Києва тощо.
Фактично ж депутати поставили на паузу обіцяні Зеленським зміни в судовій системі, й наразі важко спрогнозувати, коли ж ці документи опиняться в залі для голосування.
Текст: Стас Козлюк, Аліна Кондратенко
Редактор: Ольга Худецька
Команда видання «Інсайдер», яке закрилось наприкінці березня 2020-го, доєдналася до команди Лабораторії законодавчих ініціатив і готує до запуску сайт нового проекту — Watchers.
Ми продовжуємо писати на наші звичні теми і хочемо висвітлювати їх розвиток, не відкладаючи це до старту веб-майданчику.
Тому вже зараз наші матеріали доступні для читачів на сторінках соцмереж та публікаційних платформ.
Як і раніше, ми висвітлюємо резонансні суди та розслідування силовиків, кейси з судової та правоохоронних систем, справи Майдану, аналізуємо та опублічнюємо поліцейське свавілля, ведемо репортажі з місця подій та текстові трансляції унікальних судових засідань, пірнаємо у складні теми до підводної частини айсбергу та докопуємось до їх суті.
Ви можете знайти нас тут:
- Facebook: https://www.facebook.com/watchersdotmedia/
- Telegram: https://t.me/watchers_media
- Твіттер: https://twitter.com/Watchers_media1
